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Fiche d'information No.7

Procédures d'examen des communications

Table des matières

Introduction


Chacun peut porter à l'attention des Nations Unies un problème de droits de l'homme, et c'est ce que font chaque année plusieurs milliers de personnes. Quels genres de communications sur les droits de l'homme les Nations Unies peuvent-elles recevoir, et comment leur donnent-elles suite ? On trouvera dans cette fiche d'information quelques explications sur les procédures et les moyens dont disposent les individus et les groupes de personnes qui souhaitent que l'ONU intervienne dans un problème de droits de l'homme qui les préoccupe.

Un peu d'histoire...

C'est en 1947, lors de sa première réunion, que la Commission des droits de l'homme constata la nécessité d'établir des procédures pour donner suite aux communications reçues. Les procédures établies à l'époque ont été améliorées et élargies au cours des années, et leur existence même ainsi que leur utilisation fréquente en font une arme puissante pour le respect des droits de l'homme et pour la prévention des abus.

En 1959, le Conseil économique et social décida qu'une liste confidentielle des communications adressées aux Nations Unies et contenant des plaintes pour violation des droits de l'homme serait régulièrement distribuée à la Commission des droits de l'homme et à la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités. Dans ces listes, l'identité des auteurs des communications n'est pas indiquée, sauf s'ils ne s'opposent pas à la divulgation de leur nom. Les gouvernements des Etats en cause reçoivent une copie des communications, et leurs réponses sont elles aussi transmises à la Commission des droits de l'homme.

En 1967, le Conseil économique et social autorisa la Commission des droits de l'homme et la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités à "examiner les renseignements concernant les violations flagrantes des droits de l'homme et des libertés fondamentales... dans tous les pays" ; et il décida que la Commission pourrait, s'il y avait lieu, "entreprendre une étude approfondie des situations qui révèlent de constantes et systématiques violations des droits de l'homme" et lui présenter un rapport assorti de recommendations.

Un pas important était franchi. Un autre le fut en 1970, lorsque le Conseil économique et social adopta une "procédure à adopter pour l'examen des communications relatives aux violations des droits de l'homme et des libertés fondamentales". Cette procédure, connue sous le nom de "procédure 1503", d'après le numéro de la résolution du Conseil qui l'a instituée, ne s'applique pas aux cas individuels en tant que tels, mais aux situations qui affectent un grand nombre de personnes pendant une période prolongée.

La possibilité d'examiner les cas individuels apparut avec l'entrée en vigueur, en 1976, du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

On trouvera ci-après certaines explications sur la "procédure 1503", qui concerne les situations, puis sur la "procédure du Protocole facultatif" et, enfin, sur les autres possibilités d'examen des violations des droits de l'homme par les Nations Unies et ses institutions spécialisées.

Un "ensemble de violations flagrantes et systématiques" (procédure 1503)


Comment fonctionne le système

Chaque mois, les membres de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités -experts en droits de l'homme siègeant à titre personnel- reçoivent du Secrétaire général de l'ONU une liste de communications, avec un bref aperçu de chaque cas, et, lorsqu'il y en a, le texte des réponses émanant des gouvernements. Cette liste est également communiquée aux membres de la Commission des droits de l'homme.

Un groupe de travail de la Sous-Commission composé de cinq membres, qui se réunit pendant les deux semaines précédant chaque session annuelle de la Sous-Commission, étudie toutes ces communications, ainsi que les réponses des gouvernements, et choisit à l'intention de la Sous-Commission les cas qui lui semblent révéler l'existence d'un ensemble de violations flagrantes et systématiques des droits de l'homme et des libertés fondamentales, c'est-à-dire les situations qui affectent un grand nombre de personnes pendant une période prolongée.

Pour qu'une communication soit portée à l'attention de la Sous-Commission, il faut que la majorité des membres du Groupe de travail en décide ainsi. Il n'est pas donné de suite aux communications que le Groupe de travail ne transmet pas à la Sous-Commission.

La Sous-Commission examine ensuite les communications dont elle se trouve ainsi saisie et décide s'il convient de soumettre à la Commission des droits de l'homme les situations qui semblent révéler l'existence d'un ensemble de violations flagrantes et systématiques des droits de l'homme.

Enfin, c'est au tour de la Commission de décider si une situation requiert une étude approfondie, suivie d'un rapport assorti de recommandations au Conseil économique et social. La Commission peut aussi décider de nommer un comité spécial pour procéder à une enquête, mais celle-ci n'est entreprise qu'avec le consentement de l'Etat où les violations sont censées avoir eu lieu.

Les conditions de recevabilité

Pour dire quelles sont les communications recevables et celles qui ne le sont pas, la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités a institué certaines règles.

La première de ces règles est que l'objet de la communication ne doit pas être incompatible avec les principes de la Charte des Nations Unies, de la Déclaration universelle des droits de l'homme et des autres instruments juridiques relatifs aux droits de l'homme (traités, conventions, etc.).

Une communication n'est déclarée recevable que si, à l'examen de sa teneur -et, le cas échéant, de la réponse du gouvernement intéressé-, on a raisonnablement lieu de croire qu'elle révèle l'existence d'un ensemble de violations flagrantes, systématiques et dûment attestées des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Les Communications recevables peuvent émaner de toute personne ou tout groupe de personnes affirmant être victime d'une violation des droits de l'homme. Elles peuvent aussi émaner de toute personne ou de tout groupe de personnes ayant une connaissance directe et sûre d'une telle violation. Si c'est une organisation non gouvernementale (ONG) qui présente une communication, il faut que cette organisation agisse de bonne foi, conformément aux principes reconnus des droits de l'homme, et qu'elle ait une connaissance directe et sûre de la situation qu'elle décrit.

Les communications anonymes sont irrecevables, ainsi que celles fondées exclusivement sur des informations provenant des médias.

Chaque communication doit contenir une description des faits, indiquer l'objet de la pétition et les droits qui ont été violés.

En principe, une communication rédigée en termes abusifs ou ayant un caractère insultant pour l'Etat mis en cause n'est pas recevable. Cependant les communications de ce type peuvent être examinées si elles répondent aux autres critères de recevabilité, et une fois supprimés les termes abusifs.

Aucune communication n'est admise si elle va à l'encontre des dispositions de la Charte des Nations Unies ou si elle répond à des motifs politiques.

Pour qu'une communication soit examinée, il faut que les recours internes aient été épuisés à moins qu'il ne soit manifeste que les solutions nationales seraient inefficaces ou entraîneraient des délais abusifs.

Enfin, les règles fixées par la Sous-Commission tendent à éviter les répétitions initiales avec d'autres procédures en cause, ou avec des communications déjà reçues par les Nations Unies.

Les communications présentées en vertu de la procédure 1503 doivent être envoyées à l'adresse suivante : Centre pour les droits de l'homme, Office des Nations Unives à Genève 1211 Genève 10 (Suisse).

Quelques chiffres

De 1972 à 1988, le Groupe de travail des communications a eu connaissance de plus de 350.000 plaintes pour violation des droits de l'homme, ainsi qu'à plusieurs milliers de réponses provenant des gouvernements. Le nombre des plaintes que le Groupe de travail a soumises à la Sous-Commission ne représente qu'une fraction du nombre des plaintes reçues, mais celles qui sont transmises à la Sous-Commission sont solidement attestées. Certaines années, la Sous-Commission reçoit entre 1 000 et 2 000 pages de documents, outre le rapport condidentiel annuel du Groupe de travail.

Depuis 1973 -et hormis en 1986, date où elle ne s'est pas réunie-, la Sous-Commission a transmis chaque année à la Commission des droits de l'homme de nombreuses plaintes pour violation des droits de l'homme. En 1988, la Commission se trouvait saisie de situations relatives aux droits de l'homme dans 44 pays.

Le dialogue avec les gouvernements

Au fil des années, les gouvernements ont peu à peu accepté les procédures des Nations Unies relatives aux droits de l'homme, et leur participation aux travaux de la Commission des droits de l'homme a regulièrement progressé. Des contacts directs permettent à la Commission d'établir un dialogue avec les gouvernements des pays visés par les plaintes. Ces contacts sont confiés soit au Secrétaire général des Nations Unies, soit aux représentants spéciaux ou aux experts indépendants que nomme la Commission et qui lui font rapport.

Plusieurs mesures ont été prises pour améliorer la coopération des gouvernements dans le cadre de la procédure 1503. En 1972, la Sous-Commission a souligné l'importance des réponses des gouvernements aux plaintes contenues dans les communications reçues. En 1974, la Commission elle-même a décidé de transmettre les dossiers aux gouvernements en cause, en les invitant à formuler des observations par écrit ; en même temps, elle décidait que la Sous-Commission, quand elle lui transmettait un cas, en informerait le gouvernement intéressé et l'inviterait à faire connaître ses observations par écrit. Depuis 1974, la Commission constitue chaque année un groupe de travail -composé de cinq membres, dit "Groupe de travail des communications"- qui est chargé d'étudier les dossiers transmis par la Sous-Commission, ainsi que les observations des gouvernements, et de recommander les mesures à prendre dans chaque cas. Ces recommandations sont elles aussi communiquées aux gouvernements en cause, qui ont le droit de se faire représenter durant les débats de la Commission et lors de l'adoption de sa décision.

Confidentialité

Toutes les mesures prises en vertu de la procédure 1503 restent confidentielles, à moins que la Commission ne décide d'en faire rapport au Conseil économique et social. Jusqu'à ce stade, les réunions de tous les organismes mentionnés plus haut se tiennent en séance privée, et le secret de leurs archives et des documents examinés est garanti.

Depuis 1978, cependant, le Président de la Commission des droits de l'homme donne lecture en séance publique des noms des pays dont la situation a été examinée, en faisant une distinction entre les pays où la Commission continue à surveiller la situation des droits de l'homme et les pays pour lesquels il a été décidé de ne pas prolonger cet examen.

Il arrive aussi que le Conseil économique et social décide de sa propre initiative de lever le secret, une fois achevé l'examen d'une situation particulière, ou sur la recommandation de la Commission des droits de l'homme. Ce fut le cas pour la Guinée équatoriale en 1979, pour l'Argentine et l'Uruguay en 1985, pour les Philippines en 1986. De même, en 1987, le Conseil a décidé que le rapport confidentiel du représentant spécial de la Commission sur la situation des droits de l'homme à Haïti serait rendu public.

La procédure du Protocole facultatif


Le pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Protocole facultatif s'y rapportant sont entrés en vigueur le 23 mars 1976. Aux termes de ces textes, les Etats parties reconnaissent que le Comité des droits de l'homme des Nations Unies -groupe de 18 experts nommés à titre individuel, qui se réunit trois fois par an- a compétence pour recevoir et examiner les communications émanant des particuliers qui prétendent être victimes d'une violation de leurs droits par ces Etats.

Sur les 87 Etats qui avaient adhéré au Pacte ou qui l'avaient ratifié à la fin de 1988, les 43 Etats suivants reconnaissaient la compétence du Comité pour connaître de ces plaintes individuelles : Argentine, Autriche, Barbade, Bolivie, Cameroun, Canada, Colombie, Congo, Costa Rica, Danemark, Equateur, Espagne, Finlande, France, Gambie, Guinée équatoriale, Hongrie, Islande, Italie, Jamaïque, Luxembourg, Madagascar, Maurice, Nicaragua, Niger, Norvège, Panama, Pays-Bas, Pérou, Portugal, République centrafricaine, République dominicaine, Saint-Martin, Saint-Vincent-et-Grenadines, Sénégal, Suède, Suriname, Togo, Trinité-et-Tobago, Uruguay, Venezuela, Zaïre, Zambie.

Les communications émanant d'individus sont examinées par le Comité à huis clos et restent confidentielles, ainsi que les autres documents du Comité.

De 1977 à 1988, le Comité a reçu 333 communications, mettant en cause 28 Etats. Dans 76 des 88 cas pour lesquels le Comité a terminé ses travaux et fait connaître ses conclusions, il a établi qu'il y avait eu violation du Pacte. Il faut prévoir un délai de six mois à un an pour la décision sur la recevabilité d'une communication, et les conclusions du Comité sont rendues publiques un an ou deux après. En tout, il faut compter de deux à trois ans pour que l'examen d'une plainte sont mené à son terme.

La Communication est-elle recevable ?

Pour être examinée, il faut qu'une communication ne soit pas anonyme et qu'elle émane d'un particulier ou de particuliers relevant de la juridiction d'un des Etats parties au Protocole. Normalement, la communication doit être envoyée par le particulier qui prétend être victime d'une violation, de la part de cet Etat partie, des droits que lui reconnaît le Pacte relatif aux droits civils et politiques. Si toutefois il apparaît que la victime est dans l'incapacité de présenter elle-même la communication, le Comité peut accepter d'examiner une communication provenant d'une autre personne, qui doit alors justifier de son pouvoir d'agir au nom de la victime. Un tiers n'ayant pas de lien apparent avec la victime ne peut présenter de communication.

La plainte doit évidemment être compatible avec les dispositions du Pacte, et elle ne peut pas être reçue si la même question est déjà en cours d'examen devant une autre instance internationale d'enquête ou de règlement. Enfin, tous les recours internes possibles doivent avoir été épuisés avant que le Comité ne se saisisse de la plainte.

Avant même de décider si une communication est recevable ou non, le Comité -ou son Groupe de travail des communications- peut demander à la victime supposée ou à l'Etat partie en cause de lui fournir par écrit des renseignements ou observations supplémentaires, en fixant un certain délai à cette fin. Si l'Etat en question répond à ce stade, l'auteur de la plainte reçoit une copie de cette réponse aux fins de commentaire. Si la communication est renvoyée à son auteur pour informations supplémentaires et s'avère par la suite être irrévocable, aucun document n'est transmis à l'Etat en cause. Le Comité peut aussi décider de ne pas donner suite à une plainte sans faire connaître sa décision par écrit, par exemple si l'auteur retire sa communication, ou s'il manifeste d'une façon ou d'une autre qu'il ne souhaite pas poursuivre l'affaire.

On trouvera à la fin de cette fiche d'information un modèle montrant la façon de présenter une communication au Comité des droits de l'homme. Les communications présentées en vertu du Protocole facultatif doivent être envoyées à l'adresse suivante : Comité des droits de l'homme, Centre pour les droits de l'homme, Office des Nations Unies à Genève, 1211 Genève 10 (Suisse).

Après la recevabilité

Lorsqu'une communication a été déclarée recevable, le Comité demande à l'Etat qui y est mis en cause de lui fournir des explications ou des éclaircissements sur le problème et d'indiquer s'il a pris des mesures pour y remédier. L'Etat dispose d'un délai de six mois pour faire connaître sa réponse. L'auteur de la plainte peut ensuite commenter la réponse de l'Etat. Le Comité formule alors ses conclusions, qu'il communique à l'Etat en question et à l'auteur de la plainte.

Pendant toute la procédure, le Comité respecte l'égalité entre le particulier qui lui a soumis la plainte et l'Etat ayant été accusé d'avoir violé ses droits : chacune des deux parties a la possibilité de commenter les arguments de l'autre.

Mesures en cours de procédure

Il peut arriver que la victime présumée d'une violation des droits de l'homme ait besoin d'être protégée avant que le Comité n'ait eu le temps de formuler ses conclusions; et le Comité a dû parfois, sans préjuger du bien-fondé de la plainte, faire connaître son opinion provisoire à certains Etats. C'est ainsi que, dans une affaire qui se trouvait en cours d'examen, le Comité a informé l'Etat en cause que la victime supposée, "ayant cherché refuge dans le pays X, ne [devait] pas être renvoyée ou expulsée vers le pays Y". Dans un autre cas, le Comité, exprimant ses inquiètudes sur l'état de santé d'une victime présumée, a demandé au gouvernement intéressé de la faire examiner d'urgence par une autorité médicale compétente et a demandé aussi à recevoir une copie du rapport médical. Dans d'autres cas, il a été décidé de demander à l'Etat en cause de ne pas procéder à une exécution capitale alors qu'une communication était en cours d'examen.

Preuve et charge de la preuve

Le Comité a le devoir d'examiner toutes les informations écrites qui lui sont fournies par les parties intéressées. A ce jour, il n'a pas mis au point de méthode indépendante d'établissement des faits.

Dans plusieurs affaires de droit à la vie, de torture ou de mauvais traitements, d'arrestation arbitraire ou de disparition, le Comité a décidé que la preuve ne pouvait pas être uniquement à la charge de l'auteur de la plainte. Le Comité considère également qu'il ne suffit pas de réfuter en termes généraux une plainte pour violation des droits de l'homme.

Opinions individuelles

Le Comité des droits de l'homme fonctionne par consensus, mais ses membres peuvent adjoindre leur opinion individuelle aux conclusions finales du Comité dans son ensemble : cela est déjà arrivé dans neuf cas. De même, dans quatre cas d'irrecevabilité, la décision du Comité s'est trouvée complétée par des opinions individuelles.

Publicité des décisions

Tant qu'une communication est examinée par le Comité des droits de l'homme, la procédure reste strictement confidentielle. Mais les conclusions du Comité -constatations sur les communications déclarées recevables et dûment examinées, ou décisions d'irrecevabilité-sont toujours rendues publiques.

Une sélection des décisions du Comité rendues en vertu du Protocole facultatif est en cours de publication. Le volume 1, qui va de la deuxième à la seizième session du Comité, a été publié en 1985. Le volume II, qui va de la dix-septième à la trente-deuxième session, est prévu pour 1989.

Quelles sont les différences entre les deux procédures ?


La différence fondamentale entre la procédure prévue dans la résolution 1503 (XLVIII) et la procédure découlant du Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits civils et politiques est que la première s'applique à l'examen de situations et que la seconde concerne l'examen de plaintes individuelles -autrement dit, de cas isolés de violation présumée des droits de l'homme. Mais ces deux procédures se distinguent aussi sur d'autres points.
 

  • La procédure 1503 s'appuie sur une résolution d'un organe des Nations Unies, qui est le Conseil économique et social : la coopération volontaire des Etats est indispensable à son fonctionnement. La procédure du Protocole facultatif résulte d'un traité international aux termes duquel les Etats parties acceptent que soient examinées, selon une procédure déterminée, certaines plaintes portées contre eux.

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  • La procédure 1503 est applicable à tous les Etats. La procédure du Protocole facultatif n'est applicable qu'aux Etats qui ont adhéré au Pacte et au Protocole ou qui les ont ratifiés.

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  • La procédure 1503 s'applique à toute violation des droits de l'homme et des libertés fondamentales en général. La procédure du Protocole facultatif ne concerne que les droits civils et politiques mentionnés dans le Pacte.

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  • Toute personne, tout groupe de personnes ou toute organisation non gouvernementale peut avoir recours à la procédure 1503, à condition d'avoir une connaissance directe ou indirecte d'une violation des droits de l'homme. Les communications présentées en vertu du Protocole facultatif doivent être signées par la victime présumée ou par une personne ayant le pouvoir d'agir en son nom.

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  • Les auteurs des communications faites en vertu de la procédure 1503 ne participent à aucun stade de cette procédure, et ils ne sont pas informés des mesures qui peuvent être prises par les Nations Unies, à moins qu'elles ne soient rendues publiques. Ils sont seulement informés par le Secrétariat des Nations Unies que leur communication a été reçue, que le texte en a été communiqué à l'Etat intéressé et qu'un résumé en sera porté à la connaissance des membres de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités et des membres de la Commission des droits de l'homme. Au contraire, l'auteur d'une communication adressée au Comité des droits de l'homme en vertu du Protocole facultatif est partie prenante à la procédure, et il est tenu informé de toutes les mesures prises par le Comité ou par le Groupe de travail des communications. L'Etat mis en cause est également tenu informé. De plus, l'auteur de la plainte peut présenter des observations sur toute communication écrite émanant de l'Etat.


Autres possibilités

Les personnes qui considèrent que leurs droits de l'homme ont été enfreints disposent de deux autres procédures, établies, l'une par la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et, l'autre, par la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.

La Convention sur l'élimination de la discrimination raciale

Les personnes ou les groupes de personnes qui estiment être victimes de la violation de l'un quelconque des droits énoncés dans cette convention peuvent -cela est prévu à l'article 14 de la Convention- écrire au Comité des Nations Unies pour l'élimination de la discrimination raciale (CERD) en demandant que leur requête soit examinée. Ils doivent d'abord avoir épuisé tous les recours internes.

Sur les 125 Etats qui avaient adhéré à la Convention ou qui l'avaient ratifiée à la fin de 1988, les 12 Etats suivants reconnaissaient la compétence du Comité pour recevoir et examiner ce type de communication : Costa Rica, Danemark, Equateur, France, Islande, Italie, Norvège, Pays-Bas, Pérou, Sénégal, Suède, Uruguay.

Les communications destinées au Comité doivent être envoyées à l'adresse suivante : Comité pour l'élimination de la discrimination raciale, Centre pour les droits de l'homme, Office des Nations Unies à Genève, 1211 Genève 10 (Suisse).

Le Comité ne peut recevoir de communications intéressant les Etats qui, bien que parties à la Convention, ne reconnaissent pas sa compétence en la matière.

La convention contre la torture

Conformément à l'article 22 de la Convention contre la torture, les particuliers qui se prétendent victimes de la violation d'un des droits protégés par la Convention peuvent, s'ils ont épuisé tous les recours internes, écrire au Comité contre la torture en demandant que leur cas soit examiné. A la date du 31 mars 1989, sur les 41 Etats qui avaient adhéré à la Convention ou qui l'avaient ratifiée, les 17 Etats suivants reconnaissaient la compétence du Comité pour recevoir et examiner les communications de cet ordre : Argentine, Autriche, Danemark, Equateur, Espagne, France, Grèce, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Suède, Suisse, Togo, Tunisie, Turquie, Uruguay.

Les communications destinées au comité doivent être envoyées à l'adresse suivante : Comité contre la torture, Centre pour les droits de l'homme, Office des Nations Unies à Genève 1211 Genève 10 (Suisse).

Le Comité ne peut recevoir de communications intéressant les Etats qui n'ont pas reconnu sa compétence en vertu de l'article 22 de la Convention. (Pour plus de détails, consulter la Fiche d'information n° 4 sur les mécanismes de lutte contre la torture.)

Condition de la femme

Chaque année, le Centre pour le développement social et les affaires humanitaires, basé à Vienne, établit à l'intention de la Commission de la condition de la femme deux listes relatives aux violations des droits de l'homme. La première est une liste non confidentielle donnant un bref aperçu de la teneur des communications touchant à l'avancement de la femme dans les domaines politique, économique, social, civil et éducatif. La deuxième est une liste confidentielle donnant un bref aperçu des communications sur les violations des droits de l'homme ayant des répercussions sur la condition de la femme.

Les communications destinées à la Commission de la condition de la femme doivent être envoyées à l'adresse suivante : Commission de la condition de la femme, Centre pour le développement social et les affaires humanitaires, Office des Nations Unies à Vienne, Centre international, P.O. Box 500, A-1400 Vienne (Autriche).

Les institutions spécialisées des Nations Unies

L'Organisation internationale du travail (OIT) et l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) sont à l'origine de plusieurs conventions internationales pour la défense des droits de l'homme, dont elles contrôlent l'application.

Les gouvernements des Etats parties à ces conventions envoient régulièrement aux comités d'experts de ces deux organisations des rapports sur les mesures qu'il prennent pour se conformer à leurs obligations. Il existe aussi des procédures pour le règlement des plaintes et des différends touchant à l'application et à l'interprétation des conventions ratifiées.

Dans le cas de la liberté syndicale, une procédure spéciale de l'OIT a établie, grâce à laquelle il est possible de présenter des plaintes même contre les Etats qui ne sont pas formellement liés par les conventions sur cette question.

Pour plus de détails sur ces procédures écrire à : Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), Division des droits de l'homme et de la paix, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris (France) ; Organisation internationale du Travail (OIT), Département des normes internationales du travail, 4, route des Morillons, CH-1211 Genève 22 (Suisse).


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